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对人大讨论决定重大事项几个问题的认识

  
  党的十八届三中全会决定提出:要健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。省委在《关于坚持完善人民代表大会制度推进人大工作与时俱进的意见》(苏发[2014]27号)中进一步要求:各级人大及其常委会要制定讨论决定重大事项的办法,建立与“一府两院”相关工作协调机制。各地勇于探索,大胆实践,目前我省有十个省辖市的人大常委会制定了讨论决定重大事项的规定,为推动江苏经济社会持续健康发展和民主法治建设发挥了积极的促进作用。从全国情况看,笔者感到,无论理论界还是人大实际工作中,对人大行使讨论决定重大事项权还存在一些似是而非甚至错误的认识。厘清这些认识,对于落实十八届三中全会要求,推进人大制度与时俱进具有重要意义。
   一、关于人大讨论决定重大事项的主体
  纵观相关人大理论研究和人大工作实践,对讨论决定重大事项权行使主体的认识上,普遍存在着忽视人民代表大会这一最主要、最基本主体的问题。
  在理论界,尽管中央提出要“健全人大讨论、决定重大事项制度”,省委提出“各级人大及其常委会要制定讨论决定重大事项的办法”,但对人大重大事项决定权的研究还是停留在人大常委会职权的行使上,对人民代表大会特别是地方人民代表大会行使这一职权的研究鲜有论述。
  在人大工作中,每当人们谈到人大讨论决定重大事项权时,往往谈的是常委会如何行使以及遇到的难点困难,似乎这项职权与人民代表大会无关,江苏十个省辖市出台的人大讨论决定重大事项的规定所规范的均是人大常委会,省外未见媒体报道哪个市的人民代表大会制定讨论决定重大事项的办法或规定。
  其实,宪法、地方组织法早就明确规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。决定重大事项是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会的一项职权,行使这项职权的首要主体是各级人民代表大会。人大常委会由本级人民代表大会选举产生,对其负责、受其监督。人大常委会行使职权来源于、服从于产生它的人民代表大会,人大常委会在代表大会闭会期间行使国家权力,但不能离开人民代表大会只谈常委会的职权,更不可由此虚化人民代表大会的职权。因此,人大常委会讨论决定重大事项权的行使应从属于、服务于人民代表大会讨论决定重大事项权的行使,离开人民代表大会探讨人大常委会行使讨论决定重大事项权,不符合人大制度的本意。
  近年来围绕这一问题展开的探讨和实践,之所以没有取得实质性效果,一个重要原因就是片面强调人大常委会怎样行使讨论决定重大事项权,偏离或忽视了人民代表大会是行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的主体。
  二、关于人大讨论决定重大事项权的行使
  与人大讨论决定重大事项权的主体是谁相关联,一种代表性的观点认为,与立法、监督、人事任免等职权的行使相比,人大讨论决定重大事项权的行使最为薄弱,甚至是被“闲置”、“虚置”、“束之高阁”的。这种认识是不符合实际的。从实际情况看,人大讨论决定重大事项权并非没有行使,而是已经行使,只是还存在一些问题而已。
  每年召开的各级人代会讨论和决定批准的人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告,都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题,全面集中地反映该行政区域内应由国家权力机关决策的事项;人代会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告,集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度;人代会通过的代表议案、建议,集中反映了人大代表和广大人民群众在经济、政治、文化、社会、生态文明建设方面的意见和意志。人代会对这些报告和议案审议后通过的决议或决定,是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容,是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权直接而生动的体现,每年的人代会主要就是在行使讨论决定重大事项权。
  当然,人民代表大会在讨论决定重大事项过程中还存在一定问题,如重形式、重程序、走过场,凝聚社会共识、动员社会力量的作用发挥不够充分等等,但不能因为这些问题存在而否认人大行使这项职权。
  三、关于人大讨论决定重大事项的范围
  实践中,人大工作者普遍认为,人大特别是人大常委会讨论决定重大事项的范围不明确、不清晰,希望法律或上级人大作出具体规定,最好进行定量界定,各地制定的人大常委会讨论决定重大事项的规定或办法也力求列出具体范围,如有的市规定什么样的建设项目、多大的投资由人大常委会讨论决定。
  本人认为,除法律规定的个别事项外,列出这样的范围既没必要也不可能,人大讨论决定重大事项的范围,应当也只能作定性的规定,没必要作定量的界定。
  之所以说没必要,这是由人民代表大会制度的性质和特点决定的。因为,我国实行的是人民代表大会统一行使国家权力,人大与“一府两院”并非是并列平行的国家机关,而是产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。凡是对本行政区域内经济社会发展产生重大影响的事项,人大及其常委会都有权将其列入讨论决定范围。换言之,哪些事项是否列入人大或其常委会讨论决定的范围,其标准就是人大或其常委会是否认为某一事项已经或即将对本地的经济社会发展产生重大影响。人大及其常委会讨论决定重大事项在本质上是代表人民行使当家作主的权力,其行使职权的方式和目的是汇聚民意、集中民智、凝聚民心,而并非是对具体项目的审核论证。要求对多大投资额的项目拿到人大常委会审批,多大投资额的项目可以政府自行批准,混淆了人大讨论决定重大事项权与政府行政审批权的不同性质,不符合人大制度的本质要求。
  之所以说不可能,一是我国地域辽阔,各地情况千差万别,不能用一把尺子来为不同地区衡量哪些属于应当由人大或其常委会决定的重大事项。二是讨论决定重大事项权的范围标准不是一成不变的,而是动态的、不断发展变化的。
  四、关于与同级党委的关系
  人大在行使讨论决定重大事项权过程中,如何处理与同级党委的关系?这是敏感又无法回避的话题。
  本人认为,实践中的以下两种观点和做法值得商榷。
  一种观点认为,讨论决定重大事项权是宪法法律赋予人大及其常委会的法定职权,与同级党委没有联系,故实践中许多重要的重大事项作出决定前不向党委汇报。我国宪法规定,中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,也是国家政权的领导核心。人大及其常委会讨论决定重大事项的本质,就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志,在于把人民群众管理国家事务和社会事务的意愿通过国家权力机关上升为人民的共同意志,在于通过人民代表大会制度载体实现党的主张与人民意志的统一。我国宪法确立的国家根本制度、国家的领导核心及政体,决定了使党的主张通过法定程序转化为国家意志是人大及其常委会的一项重要任务。故,人大及其常委会在行使讨论决定重大事项权过程中,一定要坚持党的领导,重要的重大事项在作出决定前一定要向同级党委汇报。
  另一种观点认为,人大特别是人大常委会讨论决定重大事项需有同级党委的建议,一些市将此写入了人大常委会讨论决定重大事项的规范性文件中。本人认为这样做不妥:一是易被误解人大常委会怠于履职,似乎党委不提建议人大常委会就不主动讨论决定重大事项;二是易使人误解为党委是向人大常委会提出讨论决定重大事项议案的主体,这不符合法律规定,同时有降低党的地位之嫌。实践中,党委要将其决策转变为人大作出决议、决定的重大事项,在程序上是向人大常委会党组和人民政府提出的,由人大常委会主任会议和人民政府两个主体向人大常委会提出议案来实现的,而不是直接向人大常委会提出议案。 
  
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