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地方人大常委会讨论决定重大事项范围之我见

  
  地方人大设立常委会以来,围绕党和政府的中心工作,根据各个时期本地政治、经济、文化和社会发展的实际,认真行使重大事项决定权,把党的主张通过法定程序变为人民的共同意志,更好实现党对国家事务的领导,取得了一定成效。但总体上看,决定权的行使还不到位,一个重要原因就是对重大事项范围的界定不明确,各方面认识理解分歧较大。在全面深化改革和全面依法治国的新形势下,规范行使人大重大事项决定权,是推动人大工作与时俱进的迫切要求。本文拟就人大常委会讨论、决定重大事项的范围问题作初步探讨。
  一、前提:正确理解人大与人大常委会行使重大事项决定权的不同内涵
  重大事项决定权是各级人大及其常委会的一项重要职权。通常每年召开一次的人民代表大会,主要任务就是审议“一府两院”工作报告并作出决议、审查批准计划和预算草案、选举“一府两院”和人大常委会负责人、通过重要法规等,以这些形式履行重大事项决定权。但由于代表大会一年一般只召开一次,会期较短,议程饱和,对一些突发的、临时的重大事项难以及时作出决定,因此,法律授权在闭会期间由人大常委会来行使决定权。
  在我国人民代表大会体系中,县以上地方各级人大都设立常委会,作为人民代表大会的常设机关,行使人民代表大会闭会期间的国家权力。根据地方组织法的规定,地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方人大与它的常委会虽都有讨论、决定本行政区域内重大事项的权力,但人民代表大会与人大常委会的法律地位不同,法律赋予的职权不同,决定权的大小并不一样。从地方组织法第八条和第四十四条分别对地方人大和地方人大常委会职权的规定可以看出两者的区别。地方人大和它的常委会的决定权如果不正确划分,往往会造成常委会越权行使应由人大行使的职权,曾有地方人大常委会直接批准本地区的国民经济发展计划和财政预算。一般来说,地方人大决定本行政区域内最重大事项,地方人大常委会决定除应由同级人大决定以外的其他重大事项。
  地方人大常委会的设立适应了人民代表大会闭会期间权力机关履职的需要,法律关于人大常委会讨论决定重大事项的规定,为实现权力机关行使决定权制度化、规范化、经常化提供了可能。但从现实情况看,地方人大常委会决定权的行使是比较欠缺的。一些地方人大常委会对行使决定权的认识不一致甚至存在片面性,决定权行使不积极、不主动,几年甚至多年不讨论、决定重大事项,特别是对涉及经济社会发展全局的一些重大问题关注不够,造成决定权虚置。人大常委会作出的一些决议、决定主要是根据地方党委、政府要求作出的程序性、表态性决定,对地方重大事务作出的决策性、规定性决定比较少。因此,切实有效地履行宪法、法律赋予人大的重大事项决定权,还需要各级人大常委会作更多的探索和研究,进一步提高认识,把握其法定内涵,增强行使决定权的科学性、主动性、规范性。  
  二、关键:进一步理清人大决定与党委决策、政府行政管理的权力界限
  地方人大常委会行使重大事项决定权,关键是要规范决定权的行使界限,既不失职也不越权。现实情况是,一方面党委、政府与人大决定权的界限不清,对哪些是应由人大讨论决定的重大事项范围把握不准;一方面人大担心行使决定权可能给“一府两院”的工作造成“干扰”,不愿意“找麻烦”,多一事不如少一事,只要不是十分必要,往往不去主动作为。地方权力运行的基本模式一般是“党委决定、政府执行”,党委、政府将重大事项主动提请人大讨论决定的情况比较少。从根本上说,要推动人大常委会依法行使重大事项决定权,应当进一步理顺党政关系、国家机关之间的关系,正确处理好党委决策、政府执行与人大决定的关系,不能由党的决策代替本应由权力机关作出的决定,也不能因为强调政府的行政管理权限而不把应当报告的重大事项报人大讨论决定。
  地方人大常委会行使决定权首先要处理好与党委决策权的关系。在中国政治体系中,党起着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党和国家政权机关的性质不同,职能和工作方式不同,党对国家事务实行政治领导的主要方式,就是使党的主张经过法定程序变成国家意志。理顺地方党委决策权与人大决定权的关系,主要就是明确党组织和国家政权的职能,做到各司其职。地方党委的决策权与地方人大的决定权有以下区别,一是性质不同。党的领导主要是政治领导、组织领导,党的决策主要是政治决策,地方党委领导国家事务的主要方式是使党的主张和重大方针政策经过法定程序变成国家意志。人大常委会的重大事项决定权,实质上是人民当家作主,是人民通过权力机关行使权力的一种方式,体现了人民的意志。二是行使程序不同。地方人大常委会行使决定权必须提交常委会会议审议,经常委会全体组成人员半数以上同意方为通过,具有严肃性、民主性和公开性。地方党委行使决策权主要按照民主集中制原则,对有些问题可以向上级组织请示。三是结果和效力不同。地方人大常委会的决定主要通过规范性文件发布,具有较强的可操作性和普遍约束力,本行政区域内的一切机关、团体和公民都应当执行,如果违反必须承担法律责任。党委的决策主要是通过针对某一时期的目标任务作出政治性、方向性、原则性的规定,以党的文件形式发布,并通过党的纪律保证执行,无法律意义上的约束力。
  在地方人大常委会行使决定权问题上,要研究如何实现党的领导。在我国,党是国家政权的领导核心。地方人大要正确处理地方人大常委会决定权与党委决策权的关系,做好重大事项决定工作,就是要在保证党对国家事务领导的前提下,把改革和发展的重大问题、群众普遍关心的热点问题确定为重大事项,及时作出决议、决定。对于党委作出的重大决策,依据宪法法律属于人大常委会职权范围的,要由人大常委会通过法定程序变成国家意志。对不是由党委提议但需要由人大常委会作出决定的事项,地方人大常委会党组要主动向同级党委请示后加以实施,切实体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
  地方人大常委会行使决定权还要处理好与政府行政管理权的关系。人大作为国家权力机关,地方组织法规定的职权所涉及的领域,如经济、教育、科学、文化等方面,与政府职权所涉及的领域是重合的,在这些重合领域人大和政府都可以作出决定。因此,划分人大决定和政府管理权力的界限,要区分两个机关不同的性质和地位。在我国的政治架构中,地方人大是国家权力机关,政府是执行机关;人大产生并监督政府,政府对人大负责并向人大报告工作,由此决定了人大的决定主要是创制性的、自主性的,政府的管理是执行性的、从属性的。地方人大决定本行政区域内的重大事项,同级政府执行人大的决定,这种决定与执行的关系是国家权力机关与行政机关之间的法律关系。地方人大常委会在处理与政府决定权的关系时,对于重大事务该管的要管,对属于政府职权范围内的日常事务则不必管。地方人大常委会要增强行使决定权的自觉性和主动性,对法律规定应由人大决定的重大事项,人大应要求政府及时提请审议,并在作出决定前充分征求政府及有关部门的意见,增强决定的可行性。在行政管理工作中,政府也要正确行使决定权,对法律规定应由人大讨论决定的事项,政府应主动提请人大审议决定;对某些事项是由人大决定还是政府决定如果难以确定,政府应及时与人大沟通,以取得共识;对人大已决定的事项,在执行中需要变更的,政府须报请人大审议决定;政府作出的决定如果与人大的决定相抵触,政府应修改或撤销,或者由人大决定撤销。
  三、思路:把握好人大讨论决定重大事项的界定原则
  地方人大常委会行使重大事项决定权,依据是宪法第一百零四条:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;地方组织法第四十四条规定了地方各级人大常委会行使的职权范围,共提到十四个方面,其中第四个方面规定“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”上述规定应当是各级人大常委会确定重大事项并行使决定权的依据。问题在于,宪法只是作了原则规定,而地方组织法的规定也比较笼统。
  由于对重大事项没有明确的法律界定,目前实际工作中主要是由人大常委会主任会议根据实际情况决定是否列入常委会议程,并不规范。从多年的实践看,重大事项本身也是一个动态的概念,会因党委、政府的工作重点和社会关注的热点难点变化而变化。尽管如此,我们认为,党委、政府工作的重心始终是人大工作包括行使重大事项决定权的重点领域,要推动决定权行使规范化需要把握好重大事项的界定原则。
  一是法定性。地方人大常委会讨论、决定的重大事项,必须是符合宪法和法律规定,属于地方人大常委会法定职权范围内的事项。由于宪法法律目前只是对地方人大常委会行使决定权的重大事项作了概括性的规定,内容看似无所不包,但大部分并未明确到具体事项,缺乏法律层面的规范。为此,需要地方人大常委会通过制定地方性法规予以明确。
  二是重要性。由地方人大常委会确定讨论、决定的重大事项应当是本行政区域内全局性、根本性或长远性的重要问题。全局性主要是指覆盖行政区域全范围,事关改革发展全局;根本性是指讨论、决定的事项涉及人民群众根本利益,在改革发展中起基础作用;长远性是指讨论、决定的事项一般不是一时的、短期的,而是要在相当一段时间内实施并产生持续影响。
  三是必要性。不是所有的法定事项和重要事项都必须在人大常委会上讨论、决定,而是指确实需要由人大常委会讨论决定的事项。比如为贯彻党委的重大决策,必须通过权力机关进行讨论并作出决定。但并不是所有党委决策的事项都需要人大再作出决定,不少事项也可以直接由政府作为执行机关作出决定,人大作为监督机关监督执行即可。
  四是可行性。地方人大常委会讨论并作出决定的重大事项,应当是符合本地区实际,能够在实践中切实贯彻执行和落实的重大事项,通过人大常委会作出决定也更利于推动工作的开展。同时,对决定实施不到位的事项可以通过人大常委会的监督、询问、质询、特定问题调查等手段,进行督促和保证落实,体现人大决定的权威性和实效性,切实发挥好人大的职能作用。
  四、重点:依法规范人大常委会讨论决定重大事项的具体范围
  要推动人大常委会有效行使决定权,改变人大常委会行使决定权比较随意的现状,可行的办法是将应由人大常委会讨论、决定的事项采取列举的方式尽量明确下来,并通过立法加以固化,增强可操作性和可执行性,实现地方人大常委会重大事项决定工作规范化、制度化。我省九届人大常委会第十二次会议通过的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》(以下简称《规定》),总体上看仍是可行的,但有些内容需要进一步充实和具体化。
  根据重大事项的界定原则,我们认为,可以把重大事项分三类:第一类是由人大常委会审议讨论,并且作出相应决定的事项;第二类是由人大常委会审议讨论,可以先提出意见建议,必要时作出决定的事项;第三类是由人大常委会审议讨论,但不作出决定的事项。
  第一类是人大常委会讨论、决定的重点事项,即人大常委会审议讨论并作出决定的事项。对这些事项人大常委会必须主动行使决定权,可划分为八个方面:一是实施宪法、法律、全国人大及其常委会和省人民代表大会的决议、决定的重大措施;二是根据中央和省委中心工作要求,作出的重大改革方案和有关措施;三是本级政府关于国民经济和社会发展五年规划调整和计划、预算调整方案,财政决算;四是省级财政安排的政府性投资资金项目总体情况及重点项目省本级举债情况;五是撤销本级政府不适当的决定和命令;六是撤销下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的决议和决定;七是授予省荣誉公民事项;八是法律法规规定或者人大常委会认为需要讨论决定的其他重大事项。
  此类事项大部分是法律、法规已明确的事项,相比《规定》主要增加了第四方面的内容。第一、二、三、五、六、七方面是根据地方组织法第四十四条的有关规定,即县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;决定授予地方的荣誉称号。第三方面的依据还包括监督法和预算法的有关规定。监督法第十五条规定,县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;第二十一条规定,规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。预算法第二十一条规定,地方人大常委会审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算。增加第四方面的主要依据是预算法。预算法第八十四条规定,各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查。政府根据形势需要可以安排投资、举债,但政府公共投资、举债涉及公共利益,特别是资金量大的项目和举债,应当由人大常委会审议批准,实际工作中可以结合人大常委会审查批准预算调整和审查批准决算一并实施。
  第二类是由人大常委会审议讨论后,根据实际情况和讨论结果,在必要时作出决定的事项。这些事项可划分为七个方面:一是“一府两院”及有关部门贯彻实施宪法、法律及执行人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况;二是政府及相关部门工作情况,包括经济、农业、教育、科学、文化、卫生、社会保障、民族及区域发展等方面的重要决策、重点工作、重要举措情况;三是计划、预算执行情况和审计情况,国有资产管理情况;四是生态建设及环境保护工作情况,重大环境事件发生及处理情况;五是重大自然灾害和突发事故及公共安全、公共卫生事件的处理情况;六是食品、药品、农产品等安全监督管理情况;七是法律法规规定或者人大常委会认为应当报告的其他重大事项。
  此类事项除了原有法律、法规明确的事项外,相比《规定》主要增加了第四、五、六方面的内容。第一、二方面主要依据是地方组织法第四十四条的规定。第三方面的依据除地方组织法等规定外,还包括监督法、预算法和审计法的相关规定。第四方面的依据是环境保护法,其第二十七条规定,县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况,对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告,依法接受监督。第五方面的依据是突发事件应对法,其第十六条规定,县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人民代表大会常务委员会备案;突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。第六方面的依据是地方组织法第四十四条,这些事项是当前社会各方面关注的热点和政府工作的重点,涉及公众利益,应作为重大事项向人大常委会报告,由人大常委会讨论并视情况作出决定。 
  第三类是由人大常委会审议讨论,但不作出决定的事项。这些事项可划分为四个方面:一是关于行政区域内的区划调整事项;二是关于政府和“两院”机构改革和调整事项;三是省土地利用总体规划、城镇体系规划、主体功能区规划和其他重要发展规划情况;四是法律法规规定或者人大常委会认为应当报告的其他重大事项。
  此类事项根据法律规定主要由政府及“两院”决定,虽然人大常委会不作出决定,但这些事项也是各方面关注的重大事项,作为地方权力机关应当知晓并可以提出意见建议。第一方面依据是城乡规划法,其第十六条规定,省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。第二方面的依据是地方组织法,其第六十四条规定,省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。第三方面的依据是地方组织法第四十四条,相关规划涉及本行政区域经济社会长远发展问题,各方面都很关注,有关情况应当向人大常委会报告。 
  
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