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把握实施环保法有利机遇 推进水环境保护法制建设

  

   当前,我国经济发展进入新常态,这对环境保护法制建设工作来说,既是新机遇,更是新挑战,尤其是新环保法的颁布实施,成为我国环境保护法制建设新的里程碑。江苏作为人口密集、生态环境脆弱、环境容量较小的省份,如何适应经济新常态,实施新环保法、新立法法,做好环境保护地方性法规“立、改、废”工作,任务艰巨,意义重大。江苏省委、省人大、省政府高度重视环境保护立法工作,按照新环保法精神,今年年初,由省人民代表大会审议通过了《江苏省大气污染防治条例》,年内还将启动《江苏省洪泽湖水污染防治条例》立法工作。

  一、基本情况和特点
  江苏地处长江三角洲,跨江滨海,平原辽阔,水网密布,湖泊众多。被誉为“鱼米之乡”的江苏,乡村因水而秀,城镇近水而建,产业依水而兴。然而,历史上一些地区在推进工业化、城镇化过程中,不珍惜水资源、污染水环境的问题也曾十分突出,追逐金山银山,哪管绿水青山,难免造成局部污水泛滥。为遏制污染加剧的态势,本世纪初,江苏省委率先在全国提出“环保优先”的方针,省人大作出了推进生态省建设的决定,以生态文明理念引领经济社会与自然和谐发展。省人大常委会共制定了14部水环境保护类地方性法规。省政府制定了《江苏省生态红线区域保护规划》,将占全省22.23%国土面积作为禁止开发区域,实行严格保护;出台了《全省城市河道环境综合整治工作指导意见》。经过多年来的努力,初步遏制了水环境恶化的态势,局部地区水环境得到改善。据统计,2014年,全省国控断面地表水质优于三类的比例占45.8%,同比持平,劣五类比例占1.2%,同比下降1.2个百分点;全省县级以上集中式饮用水源地水质全部达标,全省区域供水乡镇覆盖率达88%。
  江苏水资源、水环境、水污染主要有以下特点:
  1、三大流域均处下游。从江苏水系看,分为长江、太湖、淮河三大流域,过境水资源丰沛,由于江苏处在三大流域的下游,受上游客水水质影响较大。
  2、重化工业比重过高。江苏省十四类重污染行业的总产值占工业总产值的60%以上,产业布局上沿江、沿河、沿湖、沿海经济带的特征明显,陆源污染相对集中,是水污染防治的重点。
  3、饮用水源依赖长江。长江入境水量占全省入境水量的95%,且长江水质较为稳定。加上部分地区水量性、水质性缺水,随着国家东线南水北调、本省江水引工程的建设,目前,全省直接和间接取长江饮用水量占全省水源地取水量的80%以上。
  4、河道担负功能较多。江苏水网密布,水运发达。主要河流有2900多条,其中若干骨干河道,承担着送清水、输尾水、泄洪水、航运、灌溉、养殖等多重功能,工业处理尾水、城市生活污水、农业面源污染、河道船舶污染等各类污染物交流、汇集,使大量河道水环境保护难度加大,风险加大。仅长江江苏段船舶平均日流量1640艘次,过境危化品运输量超2亿吨。
  二、主要做法和效果
  多年来,江苏省坚持“环保优先”方针,将这一方针贯穿于环境保护法制实践,强化环保法律法规实施监督,开展环境保护法制宣传教育活动,推动水环境污染“依法防治、科学防治、全民防治”。
  坚持环保立法优先。我省在实施“环保优先”方针中,将环保立法优先列在十项工作优先的首位。省人大常委会把水环境保护立法放在突出重要位置,先后制定了《太湖水污染防治条例》、《长江水污染防治条例》、《通榆河水污染防治条例》、《内河水域船舶污染防治条例》、《湖泊保护条例》、《保护饮用水源决定》等专项法规。2007年,太湖蓝藻爆发污染饮用水源事件发生后,省人大常委会及时启动修订太湖条例的程序,实行最严格的环境标准、最严密的监控体系、最严厉的惩治手段,成为我国流域水环境保护最严厉的地方性法规。省人大常委会在多年开展水环境保护执法检查中发现,界定流域各行政区域水环境保护责任是依法治污的关键,为此,省人大常委会在制定长江水污染防治等条例中,创立了上下游水质交接责任制和补偿制度。凡上下游交界断面水质未达到控制目标的责任地区政府,必须向受害的下游地区政府作出经济补偿,长江水污染防治条例在全国率先实行这一制度,当年被评为中国十大环境新闻。根据这一规定,省政府制定了水环境区域双向补偿办法和实施细则,目前对省控66个断面实行“谁达标、谁受益、谁超标、谁补偿”,补偿资金由省财政代扣。此外,我省流域水污染防治条例还实行排污指标有偿使用和交易制度,赋予环保部门对违法排污、治理无望的企业实行封堵排污口的手段,仅太湖流域封堵违法排污企业3000多个排污口,对治理和保护流域水环境发挥了积极作用。
  全面推行河长制。2008年,我省太湖流域地区按照“治湖先治河”的思路,落实太湖水污染治理责任,全面推行水功能区达标“河长制”。无锡市在全国率先实行“河长制”,由市、县、镇党政“一把手”分别担任13条主要入湖河道、1284条城乡河道的“河长”,一河一策,全面治理。主要做法:一是党委政府作决定。建立河道水环境整治领导机构和目标责任制,分解落实河道治理责任人。二是每条河道立责任牌。公示河道治理的目标、责任人和监督电话。三是强化巡查和考核。全市建立10个督查组,每天进行跟踪巡查,每十天汇总上报进度。将整治工作列为党政领导考核的重要内容。这一做法有效解决了水环境整治工作中领导精力不足、投入不足、合力不足以及推诿、扯皮等问题,在不长时间内取得显著成效。省政府及时总结了无锡、淮安等市的成功经验,在全省全面推行“河长制”,在太湖流域实行“双河长制”,全省15条入湖河道,由省、市两级领导共同担任河长,全面推进小流域综合整治,有效促进了入湖河道水质的改善。去年,太湖综合营养指数55.8%,同比下降1.8个百分点,总磷、总氮同比分别下降14.3%、8.8%,尤其是难以下降的总氮指标首次降至2毫克/升以下,连续七年实现“两个确保”的目标。我省已连续两年对两百余条重点城市河道开展环境综合整治,落实河长制责任。目前,全省城镇污水处理总能力达1495万吨/日,建制镇污水处理覆盖率超过80%,全省城市河道溶解氧、氨氮两项指标明显改善,百余河道已告别“黑臭”。通过河道整治和小流域治理,带动流域水环境的改善。目前,江苏境内淮河流域、长江流域、南水北调干线的国考断面水质全面达标。
  加强环保执法监督。根据省人大常委会推进生态省建设的决定要求,每届省人大常委会都坚持开展环境保护法律法规的执法检查,在开展三大流域水污染防治法执法检查中,向省政府提出了开展全省小化工生产企业整治的意见和建议,省政府高度重视,省长、分管省长作出批示,专门成立了化工企业整治办公室,并邀请省人大派员参与整治,经三年的努力,全省关闭5600多家小化工生产企业和2家市级化工园区。2013年,省人大常委会又开展长江水污染防治法执法检查,采取重点检查与委托检查、法律监督与舆论监督、明查与暗访相结合的方式,既查找同级政府执法工作中存在的问题,又查找企业单位违法排污的行为,客观分析全省饮用水水源面临的严峻形势,提出了依法保障饮用水安全,加快沿江产业转型升级步伐,加大淘汰落后、污染产能力度,打造沿江绿色经济走廊的建议。委员们对常委会执法检查报告进行了热议,呼吁保护中华民族的最后一盆清水,希望省人大、省政府向全国人大、国务院建议,尽快制定长江水污染防治法。在去年的全国人代会上,由省人大常委会张艳副主任领衔、61名全国人大代表联名,向全国人代会提出“尽快制定《长江水污染防治法》”的议案,受到大会主席团的高度重视,被列为大会3号议案。去年,全国人大环资委领导牵头办理了这一议案,明确表示要尽快起草长江法。
  三、面临问题与建议
  当前,我国水环境保护法制建设面临的主要问题。一是保增长与保环境的矛盾突出。一些地方政府和经济管理部门仍然存在片面追求经济增长的现象。增长是硬任务,环保是软指标。即使以达标排放为法律底线,部分地区随经济总量的增长而水污染物排放量仍然增加。二是点源治理与流域治理的矛盾突出。现行水污染防治法以末端治理为主,末端治理又以罚款为主,仍然是工业化初期的治理方式,导致部分地区越治越污,城镇污染向农村转移,河道污染向流域蔓延,地表水污染向地下水渗透。三是水体的流动性与行政管理体制分割性的矛盾突出。现行法律规定水环境保护由地方政府对本行政区域负责,而流域水污染防治需要解决全流域防治的整体性、协同性问题。
  关于目前水环境法制建设,提出如下建议:
  1、将《水污染防治法》更名为《中华人民共和国水环境保护法》。一是原来名称不利于动员全民参与保护,一般认为水污染防治是专门部门和专业人员的事,与公众关系不大。二是水污染防治法属于末端治理、点源治理的立法思维。三是水污染防治工作仅是水环境保护的重要方面而不是全部内容。目前,我国的城乡河道和大河流域需要对水环境进行全面科学保护,才能从根本上改善水环境。修订水污染防治法应站在新的起点上,以推进生态文明建设为指导思想,以“环保优先”为原则,把保障饮用水安全、保障人体健康放在更加突出的位置,把促进发展方式、治理方式转变作为核心,实现末端治理为主向源头控制为主的转变,突出流域水污染防治的重点,使修订后的水环境保护法成为新常态下水环境保护法制建设新的里程碑。
  2、尽快制定《中华人民共和国长江流域水环境保护法》。随着国家和沿江各地各类长江开发战略的实施,产业向沿江集聚、城镇向沿江靠近、人口向沿江集中。长江水资源占全国的三分之一,沿江城市数占全国的三分之一,长江承接的纳污量占全国的污水排放总量的三分之一。长江流域经济总量占据“半壁江山”。长江作为中华民族“母亲河”的战略地位日益凸显,然而,长江承载的污染负荷与日俱增,生态环境退化不断加剧。必须确立“保护优先”的方针,坚持做到在保护中开发,在开发中保护。长江干流和重要支流应全面实行上下游水质交接责任制和双向补偿制度。建议全国人大环资委按照去年10月份,在湖北召开的长江立法议案办理会议的精神,加快起草长江流域水环境保护法,尽快启动国家立法程序。 
   (作者为江苏省人大常委会环资城建委主任)
  
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