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论科学立法的制度建设

  
  党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,对于我国在新时期全面推进依法治国、建设法治国家作了全面的部署,确立了“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”的总目标,实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”如何加强与推进科学立法,是建设中国特色社会主义法治体系的先决性工作,是法治国家建设的重要内容,也应当是法学理论界应予重点关注和研究的课题。
  “科学立法”的内涵包括“科学地立法”和“科学的立法”两个方面。前者强调立法工作的权力归属、程序过程的规范性、民主性,可称之为“程序的科学性”;后者强调立法成果即法律文本中的各种法律规范要符合科学性的要求,可称之为“实体的科学性”。虽然实体意义上的科学立法,可以从不同角度、不同领域进行深入与充分的研究,但就具体实践而言,如何在立法活动中发现、反映、贯彻科学性要求,在立法活动结束后如何识别、评价、判断法律文本中法律规范的科学性,本质上仍然取决于相关主体在相关程序中的表达、交流、决定。基于此,本文试结合《决定》的精神,对立法程序科学性从制度建设的角度提出几点看法与建议。
  一、立法建议渠道的畅通与制度化
  以全国人大常委会立法为例,《立法法》对立法程序的规定是从提出法律案开始的,但法律案的提出不仅以成熟的法律草案文本为前提,更取决于此前的一系列立法准备与前置程序(如法律草案的起草、立法项目纳入立法规划、立法项目的提出等)。事实上,立法活动应当开始于立法需求的提出,而立法需求直接来源于包括立法、行政、司法各机关的认识与判断,更来源于社会公众在其生活、工作实践中的感受、需要与利益诉求。虽然我国的人民代表大会制度已经建立了人民代表充分反映、体现、表达社会公众利益诉求的制度与机制,但作为补充与救济,也作为《决定》所提出的“法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”这一人民主体地位原则的具体体现,笔者建议建立人大常委会和政府的法制工作部门受理社会公众立法建议的正式制度,作为《决定》提出的“社会各方有序参与立法”的一种重要途径和方式。在这一制度下,法制工作部门应当向全社会公布相应的接受渠道与方式如通讯地址、网上提交方式、邮箱等,任何人均可向法制工作部门提出有关立法的建议。这些立法建议,或许过于琐碎,或许已经体现在现行法律文件中,或许不切合实际,也或许不具有科学性与合理性,但都是社会公众或某些社会群体利益诉求的直接体现,应当成为立法机关了解、认识、评估、判断立法需求的重要依据与来源,并成为制定立法规划或立法计划的参考。当然,这些立法建议不具有直接的法律约束力,由于可能存在的数量众多,法制工作部门并不负有直接回复的义务,但应当对所有的立法建议进行登记、整理,向相关部门提交立法建议研究报告,并视具体情况向社会公布。
  这一制度对于地方立法而言可能更具有直接的、积极的意义与影响。依据《决定》的“依法赋予设区的市地方立法权”的部署,结合《立法法》第72条的规定,我国各设区城市将更多地针对本地特色事务与民生问题进行地方性立法。因此,如何更充分地用好地方立法权,真正通过地方立法推动地方经济与社会发展,实现法治对保障社会长治久安与发展方面的决定性作用,成为今后法治国家建设的重要一环。而建立地方立法建议征集制度,是地方立法实效性、针对性与民主性的第一道保障。
  二、建立立法理由书制度
  《立法法》第54条规定:“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。”虽然这一规定仅针对全国人大常委会的立法活动而言,但实践中各立法机关与部门基本上也都是依此执行,其中“必要的参阅资料”往往包括各相应条文的依据与参照。但在笔者看来,为了更彻底地实现科学立法的要求,也使制定的法律能够在实施中更有利于严格执法、公正司法和全民守法,将法律草案的立法理由书明确规定为必备文件,作为一项刚性的制度予以强调。
  立法理由书区别于我国立法实践中的“法律草案的说明”。依据《立法法》的规定,“说明”应当包括制定该法律的必要性和主要内容,实践中还有制定过程、基本原则、特别事项的说明等,虽然对于理解该法律草案有一定的帮助,正如王利明教授谈到的:“在我国,在立法资料大多不公开的情况下,草案说明作为向社会公开的立法资料,成了最重要的历史解释的依据。”但草案说明毕竟篇幅有限、内容简略,并非是对于该草案中各条文尤其是关键性、争议大的条款的具体内涵、背景、理由的具体介绍,因此对于法律的正确理解实际上作用有限。因此,包含有这些内容的立法理由书就成为正确理解、解释、适用、执行法律的重要参考。
  更为重要的是,制定立法理由书是保障立法质量、贯彻《决定》提出的“把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”这一要求的具体体现。在立法理由书中,法律草案的制定者和提案人需要对每一条文进行具体的解释与说明,尤其是各种冲突意见的分析、法律规范的理论依据与选择理由作充分的说明与介绍。因此立法理由书的撰写过程,本身就是立法科学性的凝练过程。而立法机关的组成人员对立法理由书内容的了解更有利于其充分表达对法律草案的意见与建议,从而更好地保障立法活动的质量与效果。
  三、法案审议的记录与公开制度
  长期以来,我国法案审议记录不公开成为影响法律理解、法律解释、法律适用和法学研究的重要因素。正如梁慧星教授早就指出的:“我国立法无附具立法理由书之制度,其他立法资料如审议记录不公开,立法机关通过法律时由起草人所作的立法说明往往非常简单,这就给法意解释方法之采用增加了困难。”
  因此,为了实现科学立法,也为了更好地实现严格执法、公正司法,笔者建议我国各立法机关与立法部门建立全面的立法审议记录与公开制度。其基本内容是,立法机关与部门在每一部法律草案的审议过程中,设置速录员,将每位立法人员的发言予以全面记录,并按照时间顺序或问题归类予以整理、汇编成册,保存于各立法机关或部门的档案馆,供公众阅读、查询。笔者提出这一建议是基于下列考虑。
  第一,有助于社会各界通过阅读审议记录全面正确地理解法律内涵与立法者原意。
  对立法者在审议法律草案时所发表的意见、建议或者www.91922.com的完整记录,不仅有利于立法资料的完整保存,更是对准确法律内涵、立法者意图的重要依据。正如王利明教授在分析法律解释的历史解释方法时指出,法律审议中的争议情况记录,对于理解该法律中相关制度的含义具有较大意义。
  但是由于目前我国的立法审议记录不对外公开,普通公众包括学者们不可能具体了解,只能通过各种间接的资料与渠道勉强推测。
  如果有了可公开查询阅读的完整法律草案审议记录,则不仅学者们可以更准确地理解法律规范的本意与历史变迁,更重要的执法者、法官们可以更为便捷与高效地解释与适用法律。
  第二,有助于实质性地改善与提高立法质量。
  尽管在现实立法活动中,立法者的审议情况并不理想,从而有关审议记录可能并无实际意义与价值。例如,根据学者的观察与研究,“法案的审议几乎停留于泛泛而议的层面。”这些审议意见,即便记录整理公布,可能对于理解法律、解释与适用法律,并无实质性的意义。
  但是,我们不能因为现状的不理想而放弃改善与提高的努力。建立审议意见的记录与公布制度,在其他制度的配合下(例如逐条审议制度、专职常委制度以及下文所提出的立法助理制度等),有可能激励立法者更加认真、慎重地对待法律草案的审议工作,更加重视与投入于调查和研究工作,从而实质性地提高立法活动的质量。如果某位立法者在审议记录中从来没有出现、发言内容文不对题或者发言内容大而化之,显然会成为对其有效的制约与影响。或许这种影响是渐进的,在刚建立与实施这些制度初期甚至会有反对与抑制,审议状况也可能并无实质性的改变,但应当看到,这一制度是科学立法的应有之义,也是立法工作公平、公正、公开的必然要求。
  四、立法助理制度
  从我国立法机关特别是各级人大常委会成员大部分均为兼职担任、人大常委会成员中大部分均无法律专业背景的实际情况出发,考虑到立法活动广泛涉及各种专业化领域与问题,因此对法律草案不熟悉、缺乏必要的背景知识、缺乏提出针对性意见的时间和技术支持等因素,为了更好地发挥常委会成员在立法工作中的作用,实现《决定》所提出的“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”,笔者建议在享有立法权的各级人大常委会设立“立法助理”制度,遴选符合一定条件的法律专业人员,为人大常委们配备相应的专职立法助理,协助常委们进行立法动议、法案起草、法案审议与讨论的调查、研究与报告的撰写。立法助理既区别于一般的秘书,不一定是国家公务员编制内的工作人员,可以是有固定期限的聘用制人员;又区别于人大常委会法制工作委员会的人员,只是特定常委的助理,为该常委提供立法活动方面的辅助性调研与论证工作,以弥补人大常委们在法律专业领域的劣势,从而更好地发挥常委们在立法中的作用。
  五、科学立法与成果展示
  无论是科学立法,还是以往的“有法可依”,均强调法律规范体系的制定,意在为全体社会成员提供行为的规则,使人们得以明确行为的方向、后果,从而作出正确的行为决策。作为科学立法的必然环节,将作为立法活动成果的法律文本公布并为社会成员知晓、了解,以实现全民守法、严格执法与公正司法,正是《决定》所提出的“立法先行,发挥立法的引领和推动作用”的基本内涵。
  虽然,我国《立法法》第52条、62条、72条、77条均对法律、行政法规、地方性法规和部门规章的发布、刊登提出了明确的要求。然而,就社会公众尤其是普通百姓而言,面对我国数目繁多、条文复杂、体系庞大的法律法规规章,如何方便、快捷、准确地查找、阅读与了解这些法律规范文件,事实上是十分困难的。即便在当今的网络时代,相关人大、政府部门也都建立了自己的官网,及时地发布有关信息与文件特别是法律规范文件,但事实上从官网获得这些规范文件仍然具有很大的难度。
  因此,笔者建议,利用当今网络时代的技术优势与成本优势,立法机关与部门可以在网站上单独设立法律汇编或者规章汇编的栏目,系统性地公布所有相关的法律文本与规范性文件。
  但是这种法律汇编或者规章汇编的发布,并非简单地按照法律文本制定通过的时间为序进行排列,而是需要进行系统化的整理或编纂。这种整理或编纂,并非正式的立法活动,而只是从方便社会公众寻找、访问、下载、阅读与学习、研究之需,按照一定的标准进行汇编。汇编的标准,无需严格依照所谓的法律部门而是从实用的角度按照法律规范所调整的具体领域进行汇编,从而使人们可以按图索骥便捷地找寻到相应的法律文件与条款。事实上我国有关部门与出版社早就编印了大部头的《中华人民共和国法律汇编》等类型的出版物,在这些工作基础上予以电子化,发布于官方网站上,不仅极利于法律的宣传普及,也有利于极大地降低成本,更有利于法治建设。
  在这个方面,美国作为判例法传统的英美法系典型国家,其法律汇编的工作与经验倒是值得作为传统成文法国家的我们借鉴与学习的。美国法典或称美国法律汇编(USCode)共分为51编(Title),包括总规定、国会、总统、国旗与印章、政府组成与雇员、国土安全(DomesticSecurity)、农业、外国人与国籍、仲裁、武装力量、破产、银行、人口普查、海岸警卫队、商业与贸易、自然保护、版权、犯罪与刑事程序、关税编等。仅从前19编的名称与内容看,我们可以就发现其Title的分类与顺序可能没有多少内在的科学性与逻辑性,但其编纂的经验与做法还是值得借鉴的:第一,强调分类的实用性,依照有关事务的内容分编;第二,每年更新,及时反映法律的废、改、立,并且法律汇编的相应条文中往往都有历史变迁的记录;第三,尽管有纸质版的法典汇编,但在当今的网络时代,美国的相关网站上均可免费阅读、下载上述法典或法规汇编。
  在我国全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中,在社会主义法律体系形成的背景下,相对于完成“有法可依”任务的以往而言,今后的立法工作实际上面临着更大的挑战与更艰巨的任务,即在废、改、立的各项工作中以提高立法质量为关键,可以说是从关注量的时代迈向更关注质的时代。为此,立法工作更应注重程序建设,从程序的粗疏走向精细,更应注重立法主体的专业性与代表性,以“科学地立法”保障“科学的立法”,以实现《决定》所提出的总目标,即:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。 
 (作者为南京大学法学院院长) 
  
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