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关于完善宪法监督制度的几点思考

  

   宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法,保证宪法得到遵守和执行是法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职责。党的十八届四中全会明确提出要完善宪法监督制度,这既是新形势下全面推进依法治国的重要任务,也对人大工作提出了新的更高的要求。

  现行宪法规定了我国的宪法监督制度,采取由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制,同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用,以保障宪法监督的权威性和有效性。虽然这一宪法监督制度在树立宪法权威、维护国家法制统一等方面发挥了积极的作用,但从宪法监督工作的实际效果看,目前的宪法监督制度还不够完备,主要存在以下几个问题:
  首先,在宪法监督的主体上,缺乏专任的宪法监督机关。全国人大及其常委会是我国最高国家权力机关。宪法规定由全国人大及其常委会行使宪法监督权,这有助于加强宪法监督的统一性和权威性。作为监督宪法实施的专门机关,全国人大及其常委会要主持宪法监督和全权处理违宪问题。但就它们的法律地位和职权来说,并不是专任监督宪法实施的机关。按照宪法规定,全国人大的职权有15项之多,全国人大常委会的职权有21项之多,宪法监督只是这些职权中的一项而已。同时,全国人大及其常委会以定期举行一定期限的会议为活动方式,全国人民代表大会每年只召开一次,全国人大常委会两个月召开一次,会议期间需解决众多国家大事,会期有限,事务繁忙,议程紧凑,难以集中时间和精力专注于宪法监督工作。人大监督的政治性、广泛性与宪法监督的特定性、专业性、技术性不相协调,导致对宪法的监督始终难以形成一种专门化、系统化、经常性的工作,这无疑制约了宪法监督制度效能的发挥。
  其次,在宪法监督的内容和程序上,缺乏完善具体的制度规定。现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使,并没有作出具体规定。在宪法监督的内容上,目前的有关规定一方面侧重于对国家机关特别是立法机关的监督,对其他机关和“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他主体的监督缺乏明确的规定;另一方面,侧重于对法律、法规等立法性文件的合宪性监督,而对其他具体行为尤其是行政活动、司法活动的合宪性监督则不够明确,在客观上造成了宪法监督的盲区。在宪法监督的程序上,目前宪法监督只有原则,没有关于宪法监督程序、宪法诉讼的具体规定,使违宪审查的启动、对象、范围及具体决定的方式内容等,实际上处于规范层面的空白状态。虽然立法法对违宪审查程序作了一定的补充和完善,但由于立法法没有规定完善的宪法监督程序,没有对宪法监督的受理程序、审查程序、处理决定种类、决定的效力等做出具体规定,因而宪法监督的可操作性依然不足。
  第三,在违宪救济方式上,缺乏强制性的违宪制裁措施。法律制裁必须能够对被制裁对象产生直接的、具有强制性的“不利益”后果,才能够产生实质上的制裁效果,进而给被监督主体以守法的外在动力。我国宪法监督采取事前和事后相结合的监督方式,从制裁角度看,现行宪法无论是事前监督意义上的不予批准违宪性法律、法规,还是事后监督意义上的撤销违宪性法律、法规,都不具备严格意义上的制裁性,使宪法监督缺乏应有的严肃性和强制色彩。相比之下,罢免在所有违宪救济手段中比较具有制裁性,但它本身并不是一项专门的违宪制裁措施。而且,由于罢免是我国宪法规定得最为原则、最为粗略,实践中最少操作和最不易操作的一种监督方式,因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用十分有限。违宪制裁措施的惩罚性不够强,使得宪法监督缺乏应有的强制性,从而大大降低了宪法监督的权威。
  党的十八届四中全会在继续坚持全国人大及其常委会有最高的宪法监督权的同时,又指出了完善全国人大及其常委会的宪法监督制度的改革方向,为进一步健全我国的宪法监督制度指明了方向。根据十八届四中全会精神,结合上述对现行宪法监督制度不足之处的分析,就进一步完善宪法监督制度提出以下建议。
  一是建立专任的宪法监督机关。完善我国宪法监督制度,最根本的是要进一步加强和完善人民代表大会制度,强化最高国家权力机关的宪法监督职能,首要解决的问题是建立监督宪法实施的专门机关,这可以说是现阶段的普遍共识。宪法监督工作专门性、技术性很强,客观上要求设立专门的机关专职负责处理违宪事务;同时,现行的政体又要求这个专门机关不能完全独立于全国人大。因此,可考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关——宪法监督委员会,作为全国人大监督宪法实施的执行机关,由全国人大选举产生,在全国人大闭会期间,受全国人大常委会的领导。宪法监督委员会专门行使宪法监督职权,对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决,纠正和处理违宪行为。宪法监督委员会主任委员由排名第一的副委员长兼任。专任宪法监督机关的建立,将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能,使其能够更好地发挥宪法监督的作用。
  二是加强宪法解释工作。由于宪法规范具有高度原则性、概括性、开放性的特点,因此依据宪法精神对宪法规定的内容、含义和界限作出解释,对于保证和监督宪法全面贯彻实施至关重要。我国宪法虽然赋予全国人大常委会解释宪法的权力,但由于这一原则规定并未具体化、制度化,使这项职权未能真正得到落实。为推进宪法解释具体化、制度化,党的十八届四中全会《决定》强调,“健全宪法解释程序机制”。建议完善宪法解释制度,明确宪法解释提请的条件、宪法解释请求的提起和受理以及宪法解释案的审议、通过和公布等具体规定,加强全国人大常委会的宪法解释职能,保证宪法解释贯彻落实。
  三是明确宪法监督的内容和程序。宪法的力量不仅因其地位崇高,更源于其有效实施。为了使宪法监督活动更具权威和有效实施,应根据宪法的有关规定,制定有关完善宪法监督制度和监督活动的具体法律,使宪法监督有章可循。要明确宪法监督委员会的地位,对宪法监督委员会的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、程序等进行规定,并厘清其与人大及其常委会的关系,从而增强宪法监督的可操作性,使宪法监督制度能够正常“运转”。
  四是加大对宪法实施的监督力度。宪法是国家的根本法,违反宪法的行为如果得不到及时的惩处和纠正,是对宪法和法治最大的破坏。从各国几百年来的法治实践看,一次对违宪行为及时追究的意义,要胜过一千次对宪法条文和价值的宣讲。因此,地方各级人大及其常委会要加强对“一府两院”的执法检查,着力推动解决法律法规执行中的突出问题,保证宪法法律在本行政区域贯彻实施;要加强宪法宣传教育,增强全民尤其是各级领导干部的宪法意识,引导社会各方面积极参与宪法监督,充分发挥公民在宪法实施监督中的作用;要加强规范性文件备案审查制度和能力建设,对违宪违法的规范性文件,及时启动审查程序依法撤销和纠正,维护宪法法律权威;要积极行使违宪审查要求权,对本级和下级国家机关及其工作人员的抽象行为和具体行为,如认为违宪的,依法及时向全国人大常委会提出报告和处理建议。当前,尤其要重视运用罢免这一较具制裁性的违宪救济手段,将罢免违宪人员的范围、条件、程序等具体化,从而使被罢免者承担相应的宪法责任。例如,可以规定,因违宪行为而被罢免职务的,在若干年内不得再度担任任何国家机关的领导职务等。通过将违宪行为和违宪主体的直接政治利益损失联系在一起,使其因违宪行为而付出相应的法律代价和政治代价,可以有效地震慑并教育违宪主体,从而最大程度地避免类似事件的再度发生,巩固宪法的权威。 
  (作者单位:江苏省人大常委会研究室)
  
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