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戮力同心 开创农村扶贫开发新局面

  
——访省人大法制委主任委员张新民
  消除贫困、实现共同富裕,是社会主义制度的本质要求,事关巩固党的执政基础、国家长治久安和社会主义现代化大局。为了推进我省农村扶贫开发工作,规范农村扶贫开发行为,促进城乡和区域协调发展,2015年1月16日,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《江苏省农村扶贫开发条例》,条例将于2015 年5 月1 日生效实施。为了更好地理解条例的有关内容,本刊编辑部约请了省人大法制委主任委员张新民,从法规的主要内容、特色亮点等方面对条例进行了深入解读。
  问:新形势下,农村扶贫开发的具体含义是什么?需要解决的首要问题是什么?
  张新民:实现“两个率先”,重点在农村,难点在低收入人口。条例参照国家的有关规定,结合我省的经验做法,将农村扶贫开发的定义明确为国家机关、社会各界通过财政支持、产业扶持、挂钩帮扶,完善基础设施,改善生产、生活条件和教育、医疗卫生条件,开展技能培训,促进转移就业等措施,帮助扶贫开发对象提高自我发展能力,实现脱贫致富的活动。这一概念的界定,明确了农村扶贫开发的主体、手段和目的,特别是强调了帮助扶贫开发对象提高自我发展能力,体现了新时期农村扶贫开发工作的新特点、新要求。
  农村扶贫开发对象的确立是开展农村扶贫开发工作的首要前提,只有科学合理确定农村扶贫开发对象,将“漫灌式扶贫”改为“滴灌式扶贫”,才能使精准扶贫真正落到实处,才能让各种帮扶政策直接到村到户,使低收入农户直接得益受惠。在充分调研,广泛听取意见之后,条例将农村扶贫开发对象界定为经济薄弱村和低收入农户,并规定了认定标准由省人民政府制定,设区的市、县级人民政府可以制定高于省定标准的认定标准。同时,明确了经济薄弱村是指集体经济收入和农民年人均纯收入水平较低、低收入农户较多的行政村,低收入农户是指家庭年人均纯收入低于扶贫认定标准、有劳动能力的农户,包括有劳动能力的农村低保对象。值得一提的是,调研中基层普遍反映农村低保对象往往有各种各样的特殊困难,贫困状况相对严重,单纯的社会救济不足以使之脱贫致富,而将有劳动能力的农村低保对象纳入扶贫开发对象,使之能够享受相应的帮扶政策。这样的界定,既符合客观实际,又使得农村扶贫开发政策和农村最低生活保障制度两者有效衔接,能够充分发挥帮贫济困的功效。
  此外,为了对农村扶贫开发对象实行精准化识别和动态化管理,条例具体规范了低收入农户和脱贫的确认程序。针对现实中低收入农户难以认定的难点问题,条例要求低收入农户向村(居)民委员会提出申请,村(居)民委员会初审,再由乡镇人民政府、街道办事处审核,最后县级人民政府确认等认定程序,并设置了公示、异议申请等监督和救济程序。
  问:我省实施农村扶贫开发战略已有二十多年,采取了一系列行之有效的措施,积累了丰富的实践经验,其中有哪些好的做法被吸收进条例的规定?
  张新民:我省历届省委、省政府高度重视扶贫开发工作,在总结多年农村扶贫实践的基础上,以1992年省委派驻沭阳县扶贫工作队为开端,连续组织实施了扶贫攻坚、千村万户帮扶等多轮有计划、有组织、大规模的扶贫开发,至今已有二十多年。经过不懈努力,到2011年底,人均纯收入2500元以下(参照联合国1天1美元标准确定)的468万农村贫困人口已基本脱贫,初步走出了一条“政府主导、规划引领、产业支撑、社会参与、自力更生”符合江苏省情实际的扶贫开发道路,为保障和改善民生、促进社会和谐做出了积极贡献。条例总结提炼我省扶贫开发工作的成功经验和做法,加以制度化、规范化,具体包括:一是统筹推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫。条例明确县级以上地方人民政府应当统筹推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫,要求其根据农村扶贫开发对象的实际情况,按照精准扶贫的要求,采取针对性的扶贫开发措施,综合提高农村扶贫开发能力。二是实行重点帮扶和连片开发。加大整体帮扶力度,促进集中连片经济薄弱地区加快发展,是国家对农村扶贫开发工作的新要求。2013年,省委、省政府确定将泗洪西南岗等地区作为扶贫开发6个重点片区,制定片区帮扶规划,建立整体帮扶工作机制,聚焦政策、聚集资源、聚合力量,实施连片帮扶开发。条例规定县级以上地方人民政府对低收入农户相对集中和经济薄弱村较多的地区,可以作为扶贫开发重点区域,统筹各类涉农资金和社会帮扶资源,实行重点帮扶和连片开发,为省委、省政府决策部署的贯彻执行提供了法制保障。三是建立健全挂钩帮扶机制。“五方挂钩”帮扶机制在我省坚持了二十多年,是我省农村扶贫开发制度的创新,取得了显著成效。条例将这一制度加以规范和固化,要求省、设区的市人民政府应当建立健全挂钩帮扶机制,实行国家机关、人民团体、事业单位和国有企业、科研院所、高等院校与农村扶贫开发对象挂钩帮扶,经济发达地区与农村扶贫开发地区挂钩帮扶,充分发挥机关、企业、院校等多方优势,形成帮扶合力。四是建立帮扶工作队。条例要求县级以上地方人民政府应当建立帮扶工作队制度,协助基层组织落实农村扶贫开发政策,参与农村扶贫开发工作,帮助经济薄弱村和低收入农户脱贫致富。五是完善金融扶贫机制。条例规定县级以上地方人民政府通过贴息和风险补偿等方式,鼓励金融机构向低收入农户发放扶贫小额贷款。通过政策、补贴等措施,鼓励金融机构、保险机构加大对经济薄弱地区发展和低收入农户增收脱贫的支持力度。六是建立政府主导负责、部门协同推进、社会广泛参与的农村扶贫开发机制。条例明确了政府及部门职责和各项扶贫开发措施,动员社会力量共同参与农村扶贫开发,形成合力,增强农村扶贫开发的针对性、有效性。
  问:委员们在审议过程中,对农村扶贫开发资金和农村扶贫开发项目如何加强监管十分关注。请问条例对此是如何规定的? 
  张新民:实践中用于农村扶贫开发的资金种类繁多、来源广泛,条例首先明确了农村扶贫开发资金主要包括四类资金,将各类资金统一到一个名目下,并要求县级以上地方人民政府应当建立农村扶贫开发资金管理机制,实行统一管理,专款专用。其次,条例要求县级以上地方人民政府将专项扶贫资金列入财政预算,并明确了财政专项扶贫资金应当用于对农村扶贫开发对象的直接帮扶。第三,条例要求财政、农村扶贫开发工作机构会同有关部门对财政专项扶贫资金的使用和管理进行绩效考核评价,并加强审计监督。
  条例还加强了对农村扶贫项目的全过程管理,保障项目的有效实施。明确在确定和落实农村扶贫开发项目时,要依据农村扶贫开发专项规划,科学论证,因地制宜;在项目实施过程中,要实行项目责任制、合同管理制等项目管理制度;项目使用财政资金的,应当对资金使用情况进行第三方评估。针对农村扶贫开发项目管护主体不明确的实际问题,条例要求县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目资产管护制度,按照谁受益、谁管护的原则,明确管护主体和管护责任。任何单位和个人不得擅自占用、变卖或者毁坏农村扶贫开发项目形成的设施、设备等资产。
  问:条例就农村扶贫开发工作规定了一系列好的举措,如何确保使这些好的举措落到实地?
  张新民:一是明确政府和部门职责。条例规定,县级以上地方人民政府应当明确负责农村扶贫开发工作的机构,具体负责本行政区域内农村扶贫开发的组织、协调、推进和监督管理工作。乡镇人民政府、街道办事处应当明确负责农村扶贫开发工作的人员。二是建立考核评价制度。条例要求,地方各级人民政府负责本行政区域内农村扶贫开发工作,建立健全农村扶贫开发协调机制,建立精准扶贫工作机制,制定和落实农村扶贫开发目标责任和考核评价制度,将农村扶贫开发目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。三是强化法律责任。条例针对截留、挪用或者侵占农村扶贫开发资金,擅自占用、变卖或者毁坏农村扶贫开发项目形成的设施、设备等资产,采取虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取农村扶贫开发优惠政策或者款物以及农村扶贫开发工作机构和有关部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为设置了相应的法律责任,明确责任追究,加强对农村扶贫开发的监督管理。 
  
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